“十四五”及今后一段時期，上海將加快形成“中心輻射、兩翼齊飛、新城發力、南北轉型”的空間新格局，促進市域發展格局重塑、整體優化。其中“新城發力”指大力實施新城發展戰略，承接主城核心功能，按照產城融合、功能完備、職住平衡、生態宜居、交通便利、治理高效的新一輪新城建設要求，大力推進嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯等五個新城建設。2021年3月，上海發布了《關于本市“十四五”加快推進新城規劃建設工作的實施意見》及相關支持政策與專項方案，標志著新一輪新城建設的全面起步。上海不僅是一個超大城市，還是引領長三角一體化發展的龍頭，因此五個新城的建設除了優化市域空間結構，還承擔著服務長三角一體化的使命。

五個新城的戰略定位之一就是服務長三角一體化

《上海市城市總體規劃（2017~2035年）》對于新城的定位是：“將位于重要區域廊道上、發展基礎較好的嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯等新城培育成在長三角城市群中具有輻射帶動作用的綜合性節點城市。”可見，“長三角”“獨立”“綜合性”“節點”等戰略性描述都是五個新城戰略定位的關鍵詞，都蘊含著服務長三角一體化的內涵。

第一，“面向長三角的城市”。以前的新城受行政區經濟思維的影響，更多的是“眼睛向內”，較少考慮新城自身的角色定位，更不會考慮與毗鄰區域的聯動。隨著長三角一體化的深入推進，新城要著眼于打造成為長三角城市群特別是上海大都市圈中的重要城市，并與上海中心城區一道，構成上海大都市圈的核心內圈，承擔起共同代表國家參與全球競爭的使命。

第二，“獨立城市”。以前的新城在超大城市的“中心—外圍”結構中，往往存在“大樹底下不長草”的現象，自身服務配套極不完善，更難以承載全市的主導功能。隨著長三角一體化的深入推進，新城要增強獨立性，必須具備相對完善的城市服務功能和一定規模的人口，打造為具備較強的自我服務能力和近滬服務能力、相當程度上能夠內在循環的城市。

第三，“綜合性城市”。以前的新城脫胎于城市工業基地，基本以某種單一的生產功能為支撐。隨著長三角一體化的深入推進，新城要圍繞“主導功能突出、多重功能復合”，著力培育和集聚生產功能、科技功能、生活功能、消費功能、商務功能、文化功能、樞紐功能、生態功能等，特別是要承載上海全球城市核心功能，打造成為長三角城市群中的綜合性城市。

第四，“節點城市”。以前的新城相對孤立、對外聯系相對單一，無論是道路交通、生活服務還是產業生態、信息交流，更多的都是承擔著“過境通道”的角色，遠達不到“指揮中樞”的地位。隨著長三角一體化的深入推進，特別是在構建“雙循環”的大格局下，新城要打造成為交通、生產、物流、服務、信息等領域的重要樞紐，深度融入長三角城市網絡體系。

五個新城服務長三角一體化各有所長

盡管習慣上統稱為“五個新城”，但是在服務長三角一體化方面，各個新城的資源稟賦和服務重心還是有著一定的差異。五個新城都注重通過塑造差異化功能，強化輻射帶動作用。

第一，嘉定新城側重以“產業協同+智慧交通”為功能引領的毗鄰區域一體化。《上海市嘉定區總體規劃暨土地利用總體規劃（2017~2035年）》明確，“嘉定新城定位為滬寧廊道上的西北門戶節點城市，具有獨特人文魅力和科技創新力，輻射服務長三角的現代化生態園林城市”。《嘉定新城“十四五”規劃建設行動方案》進一步明確，嘉定新城將發揮滬寧發展軸上的樞紐節點作用，建設國家智慧交通先導試驗區。從戰略空間看，嘉定、昆山、太倉相互毗鄰，已經在共同打造以產業協同為基礎的嘉昆太協同創新圈，同時嘉昆太又均處于虹橋國際開放樞紐北向拓展帶，昆山提出打造“滬蘇同城第一站、虹橋北向活力源”的功能定位，太倉提出“上海下一站、下一站上海”的城市標識，太倉婁江新城明確提出打造上海五個新城“姐妹城”。從發展基礎看，嘉定新城制造業特別是汽車產業發達，特別是全力打造汽車“新四化”、智能傳感器及物聯網、高性能醫療設備及精準醫療三大千億級產業，開展國家智慧城市基礎設施與智能網聯汽車協同發展先行先試，建設長三角智慧交通最佳實踐區和示范體驗區。因此，嘉定新城重在服務嘉昆太一體化發展，打造滬蘇同城示范區。

第二，青浦新城側重以“制度創新+數字干線”為功能引領的毗鄰區域一體化。《上海市青浦區總體規劃暨土地利用總體規劃（2017~2035年）》明確，“青浦新城是上海推動長三角更高質量一體化發展的綜合性節點城市，引領示范長三角協同創新、綠色發展、文化傳承的生態宜居之城”。《青浦新城“十四五”規劃建設行動方案》進一步明確，青浦新城將充分發揮區位優勢和國家戰略優勢，青浦新城將打造上海大都市圈的門戶城市、一體化示范區的中心城市和長三角城市群的樞紐城市。從戰略空間看，青浦新城處于中國國際進口博覽會、虹橋國際開放樞紐、長三角生態綠色一體化發展示范區的戰略疊加區，重在探索不破行政隸屬、打破行政邊界，以擴大對外開放深化對內開放、從區域項目協同走向區域一體化的制度創新。從發展基礎看，青浦新城正在積極打造“長三角數字干線”，率先提出打造數字未來（Future）、數字魔幻（Fantasy）、數字時尚（Fashion）、數字樂趣（Fun）、數字友好（Friendly）的5F數字之城，特別是將依托一體化示范區的上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善打造“數字三體”，建設“東數西算”國家算力樞紐節點和數據中心集群。因此，青浦新城重在服務示范區一體化發展，打造滬蘇同城和嘉興接軌上海橋頭堡集成區。

第三，松江新城側重以“科技創新+門戶樞紐”為功能引領的九城市一體化。《上海市松江區總體規劃暨土地利用總體規劃（2017~2035年）》明確，“松江新城將培育成為長三角城市群中具有輻射帶動能力的綜合性節點城市，是上海在滬杭廊道上的西南門戶，是以科教和創新為動力，以戰略性新興產業、服務經濟和文化創意產業為支撐的現代化宜居城市，具有上海歷史文化底蘊、自然山水特色的休閑旅游度假勝地和區域高等教育基地”。《松江新城“十四五”規劃建設行動方案》進一步明確，松江新城將打造“上海都市圈第一圈層”主力城市、全市經濟發展的重要增長極、上海輻射長三角的戰略支撐點，成為向世界展示長三角一體化高質量發展城市群的重要窗口城市。從戰略空間看，松江新城是G60科創走廊的策源地城市，同時也處于虹橋國際開放樞紐南向拓展帶，重點瞄準國際先進科創能力和產業體系，勇當科技與產業創新開路先鋒。從發展基礎看，松江新城是五個新城中唯一一個擁有城市級交通樞紐的新城，打造高鐵時代“站城一體”與“四網融合”的樞紐之城，進而建設長三角要素資源配置門戶樞紐。因此，松江新城重在服務G60科創走廊九城市一體化發展，打造長三角科創產業協作核心區。

第四，奉賢新城側重以“特色載體+公園城市”為功能引領的灣區聯動一體化。《上海市奉賢區總體規劃暨土地利用總體規劃（2017~2035年）》明確，“從區域發展愿景看，奉賢新城是代表上海參與杭州灣一體化競合的門戶城市，輻射杭州灣北岸的綜合性服務型城市；從上海大都市愿景看，奉賢新城是上海沿海發展廊道上重要的區域性節點城市，引領上海大都市圈南部地區發展的區域中心城市；從新城自身發展特色看，奉賢新城是以美麗健康產業和先進制造業為主導的，具有獨特生態稟賦、科技創新力鮮明、人文底蘊深厚的宜居新城”。《奉賢新城“十四五”規劃建設行動方案》進一步明確，奉賢新城將立足“新片區西部門戶、南上海城市中心、長三角活力新城”，打造環杭州灣發展廊道上具有鮮明產業特色和獨特生態稟賦的綜合性節點城市。從戰略空間看，奉賢新城與浙江“大灣區”遙相呼應，著力激活服務輻射杭州灣北岸的節點功能。從發展基礎看，奉賢新城依托東方美谷，構建“全球生命健康產業創新高地”；同時，奉賢新城也是五個新城中第一個提出建設“公園城市”的新城。因此，奉賢新城重在服務杭州灣區域一體化發展，打造灣區一體化引領區。

第五，南匯新城側重以“對外開放+功能平臺”為功能引領的區域聯動一體化。《上海市浦東新區國土空間總體規劃（2017~2035年）》明確，“南匯新城定位為上海建設全球城市的戰略新空間，中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區的主城區，沿海戰略協同走廊上的綜合性節點城市”。《南匯新城“十四五”規劃建設行動方案》進一步明確，南匯新城打造具有較強國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區核心承載區，鏈接全球、輻射長三角的獨立綜合性節點濱海城市，令人向往的“東海明珠”和新城建設的標桿典范。從戰略空間看，南匯新城地處臨港新片區，是五個新城中唯一的特殊經濟功能區，突出開放性與國際化，在若干重點領域率先實現突破。從發展基礎看，南匯新城以構建具有國際競爭力的高水平開放型現代化產業體系為重點，攻堅集成電路、人工智能、生物醫藥、智能新能源汽車、高端裝備制造等前沿產業，培育新型國際貿易、跨境金融服務、現代航運服務、數字信息服務、科技創新服務等現代服務業，并集聚了人工智能公共算力平臺、工業互聯網標識解析國家頂級節點、國家新型互聯網交換中心等功能性信息基礎設施。因此，南匯新城重在通過平臺輻射，打造服務長三角更大范圍區域一體化發展功能區。

五個新城服務長三角一體化的短板

盡管五個新城在服務長三角一體化發展方面已經取得了初步成效，但總的來看，其輻射半徑仍然較小，帶動作用尚不明顯，還存在不少短板，與新城的戰略定位仍有顯著差距。

第一，核心功能有待提升。五個新城要力求成為上海未來發展最具活力的重要增長極和發動機，并與中心城區一道，構成上海大都市圈的“核心內圈”，就要擴大功能輻射半徑，這可以從跨區域通勤人口的流動來衡量功能能級。根據《長三角城市跨城通勤年度報告》，近3年來，在跨城通勤規模逐年增長的情況下，上海中心城區跨城通勤占上海市域的比重逐年提升（分別為24.2%、29.6%、34.8%），且中心城區流入的占比提升尤為明顯，說明上海中心城區的功能引力處于不斷加強的狀態。就五個新城而言，與長三角通勤聯系較為緊密的是嘉定、青浦、松江新城，其規模分別占五個新城總量的55.1%、34.1%和9.5%。從規模上看，嘉定和青浦新城與近滬地區聯系最緊密；從方向上看，以新城吸引近滬地區通勤者為主。總的來看，五個新城不僅在跨區域人口流動的規模上較小，五個新城之間的差異也比較顯著，對照上海正在打造的“四大功能”，五個新城都還不能視為重要的功能承載區。

第二，交通聯系有待暢通。五個新城的區位條件各有差異，但是總的來看，普遍缺乏獨立的對外交通樞紐和高頻次的對外交通聯系方式，與中心城區、與省際毗鄰區域的時間距離都在1小時左右。特別是在鐵路聯系方面，除了松江新城之外，嘉定新城盡管位于京滬高鐵和滬寧城際干線上，但是基本為過境交通；青浦新城、奉賢新城和南匯新城尚沒有鐵路線路，特別是奉賢新城和南匯新城基本上處于上海交通網絡的末梢；作為城際之間特別是都市圈內部之間主要交通方式的市域（郊）鐵路，五個新城都還存在空白。同時，新城普遍存在主次干路密度偏低、內部道路體系不夠完善的問題，長三角地區往往越過新城直接與中心城區發生聯系，容易產生“燈下黑”現象。這些因素導致了五個新城對外聯系不暢，尚未充分融入區域交通網絡，無論是道路交通、生活服務還是產業生態、信息交流，更多承擔著“過境通道”的角色，離智慧中樞的地位還有較大差距。

第三，服務能力有待強化。“新城”的概念脫胎于衛星城，上海的新城發展經歷了衛星城—郊區新城—新城的蛻變。在歷史上，新城的城市功能不全，在生產、生活、服務等方面都高度依賴中心城區，更多的是一個輔城的角色。多年的歷史欠賬，使得五個新城的基本公共服務資源不足、能級不高，自我服務能力和近滬服務能力不足。盡管五個新城都引進了一些市場化公共服務資源，但是優質的公辦教育、衛生、養老資源仍相對欠缺，也普遍缺乏高品質的公共文化、體育、藝術空間，對于吸引年輕人的“好玩”的地方不多。同時，五個新城的消費服務供給存在結構性偏差，一般的商業載體存在供給過剩的情況，高品質、個性化的商業載體比較短缺，在上海建設國際消費中心城市進程中，缺乏具有顯示度的商業地標。盡管五個新城都規劃導入更多的公共服務資源，但是在短時間內，其服務能力還存在規劃實施與當前需求之間的“時間差”。

第四，人口集聚有待加速。五個新城都致力于集聚百萬規模的常住人口，這是作為大城市的入門級門檻。根據第七次人口普查的數據，五個新城的常住人口規模中，松江新城約81萬人、嘉定新城約70萬人、青浦新城約40萬人、奉賢新城約40萬人、南匯新城約37萬人，青浦、奉賢和南匯新城距離百萬人口還有不少差距。盡管五個新城縮短了“居轉戶”的年限，但是對于長三角的雙創人才吸引力仍顯不足。其中的原因，一方面在于新城的產業支撐相對薄弱，缺乏多樣化的就業崗位，導致新城對長三角高端人才就業引力不大，難以有效承接中心城區產業和人口的疏解，同時對于本地居民也難以提供充足或合適的就業崗位，導致相當數量的人口跨區域就業；另一方面在于新城的住房供給存在結構性短缺，商品住宅的價格偏高，房價收入比較高，同時多元化、品質化、便利化的人才公寓供應不足，年輕人創新創業的成本仍然較高，由此導致的產城割裂、職住分離的問題也比較突出。

五個新城更好服務長三角一體化的建議

綜上所述，五個新城在服務長三角一體化發展方面各有所長，也都存在共性的短板。下一步，五個新城要緊緊圍繞戰略定位，堅持需求導向、問題導向、結果導向，深度融入長三角區域城市網絡。

第一，要堅持功能為王。功能，是超越數量和規模，甚至高于質量和效益的特質。作為貫穿新城高質量發展始終的綜合性要素，五個新城要圍繞強化“四大功能”，根據在上海城鎮體系中、上海大都市圈中、長三角城市群中的稟賦與分工，通過不同的領域體現新城的功能導向，不斷擴大功能輻射半徑、提升功能帶動能力。

一是強化全球資源配置功能，就是要堅定不移擴大開放，提升新城的中心集聚度，大力引進和培育跨國公司，深度融入全球生產和貿易網絡。

二是強化科技創新策源功能，就是要積極引進和充分發揮科技創新和產業創新平臺作用，并進一步深化與長三角城市的創新聯動，形成各具特色、多樣化的科技創新空間網絡體系。

三是強化高端產業引領功能，就是要提升“一城一名園”發展能級，引導三大先導產業和六大重點產業向產業基地和產業社區集中布局，同時大力發展現代服務業，在長三角更大范圍內構建產業鏈。四是強化開放樞紐門戶功能，就是要主動推進以樞紐型、功能性、網絡化和智能化為特征的超大城市現代化基礎設施體系建設。

第二，要堅持交通為基。五個新城要聚焦“外建大通道、內建大網絡、共建大樞紐”，以擴大輻射扇面、實現區域交通互聯互通新突破為重點，加快確立新城區域樞紐地位，構建多層次、立體化、跨區域的一體化交通發展模式，加速形成全域交通鏈接新格局。

一是要建設便捷高效的對外交通系統，形成支撐新城“30、45、60”出行目標的綜合交通體系基本框架，重點加強市域（郊）鐵路建設，積極爭取開通城際列車，同步探索借鑒日本JR鐵路“Free Car”和月票模式，率先在長三角地區推出鐵路通勤月票，逐步爭取市域鐵路公交化運行，形成上海大都市圈內部高效便捷的鐵路交通網絡。

二是要打造系統完善的內部綜合交通體系，補齊道路系統層次和功能短板，進一步提升新城內部交通效率。

三是要同步完善“線上交通網絡”，也就是著力推進新一代信息基礎設施建設，積極布局數字化功能平臺，特別是要結合“東數西算”工程，探索有序擴大數據對外開放、加快構建數據國內循環，打造成為數字長三角的重要節點。

第三，要堅持服務為要。五個新城要適度超前布局高品質公共服務資源，堅持“補短板”與“拉長板”相結合，從水平上和結構上提升新城輻射服務能級。

一是要完善新城的公共服務體系，目前來看，確保每個新城至少擁有1所高職以上高等教育機構（校區）、1家三級綜合性醫院已經基本沒有問題，但是擁有1個市級體育設施、1處大型文化場館，其難點不在于“建”而在于“營”，特別是對于新城而言，文化和體育消費市場還不成熟，需要通過一定的時間進行培育，在這個過程中需要承擔較大的成本。

二是要加快完善“15分鐘社區生活圈”，重點增效提質社區公共資源，實現衛生、養老、教育、文化、體育、商業等社區公共服務設施及公共空間15分鐘步行可達覆蓋率顯著提升，營造服務精準、便捷可達、功能復合、活力安全的宜居社區。

三是要著力打造商業地標，加快建設綜合性新城商業中心，集聚優質消費資源，推動消費融合創新，優化商業布局，形成層次分明、布局合理、功能完備、業態先進、錯位發展的新城商業體系；同時結合歷史街區、城市生態景觀、特色文化旅游資源等，形成商旅文結合的特色消費功能區。

第四，要堅持以人為本。五個新城要加快集聚人口，特別是要結合所在地區的重大產業項目，前瞻性謀劃人才集聚方案，把“人隨產走”深化為“人隨產留”，進一步推動產城融合、職住平衡。

一是要優化住宅空間布局，完善多樣化住房供應體系，特別是堅決落實房地產調控措施，穩定房價預期；同時多方位籌措保障性住房，率先探索新城范圍內的農村集體經營性建設用地入市發展保障性租賃住房，支持新城范圍內的保留村、保護村利用農村閑置宅基地和閑置農房改造為保障性租賃房，引導產業園區利用閑置廠房改建轉換為保障性租賃房，鼓勵軌道交通站點周邊的閑置低效商務樓宇改造為保障性租賃住房。

二是要加快推進產業園區二次開發，統籌實施形態更新、業態更新、功能更新，推進產業園區轉型升級為產業社區、創新街區、場景新區、品質城區。

三是要聚焦滿足人口就業、居住需求的公共開放空間，構建具有網絡化、人性化、高環境標準、高品質的城市公共空間體系，形成“活力高效、共享均好”的公共空間體系，打造充滿活力、傳承文脈、綠色生態、舒適便捷、世界一流的公共空間。

第五，要堅持制度為魂。五個新城要更好服務長三角一體化發展，關鍵在于制度保障。在積極推廣長三角生態綠色一體化發展示范區創新經驗的基礎上，還要根據共性要求和個性需求，不斷探索制度創新。

一是要創新權能保障制度，按照“應放盡放”要求和上級有關法律法規、政策文件規定，積極爭取承接更多的行政審批權限下放，提升行政審批效率，力爭全面實現“新城事、新城辦”。

二是要創新法律保障制度，要充分借鑒發達國家的法制經驗，如英國的《1976年新城法》、法國的《1983年新城法》和美國1968年的《新城開發法》等，積極探索制定貼合新城特色和需求的法規條例，在土地征用、財政稅收、住房建設、人才引進等方面形成相對應的法定依據。

三是要創新要素保障制度，鼓勵新城采用授權經營、基礎設施項目配建經營性建設內容等方式盤活存量資產，探索建立面向長三角的城市合伙人制度，定期發布投資機會清單，引導更多社會資本參與新城建設；研究用地性質混合、主體功能兼容的綜合用地管理方式，探索地上地下空間綜合利用機制，實施新城規劃指標整體管控，對部分地塊的容積率、綠化率、藍綠空間等，根據需求實施平移政策，滿足實際建設需要。

（作者系華略智庫高級合伙人、長三角研究院院長）